近年来，耕地转为林地、草地、园地等现象大量存在，严重影响国家粮食安全。新修订的《土地管理法实施条例》落实了最严格的耕地保护制度，严控耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，明确耕地应当优先用于粮食、油、蔬菜等农产品生产，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”,并按照“谁保护、谁受益”的原则，明确建立耕地保护补偿制度，严守耕地保护红线。

自今年9月1日起，新修订的《土地管理法实施条例》（以下简称实施条例）正式施行。据悉，这是原实施条例自1998年全面修订后的第二次全面修订，是2019年新修订的土地管理法的重要细化方案和操作指南。中共中央党校（国家行政学院）教授刘锐表示，实施条例的出台标志着我国耕地保护法律制度日趋完善。

明确耕地保护责任主体

自然资源部法规司司长魏莉华表示，1998年的土地管理法及原实施条例均将控制农用地转为建设用地作为土地用途管制的核心和重点，对农用地之间的转化缺乏制度性的约束，导致实践中耕地转为林地、草地、园地等现象大量存在，严重影响国家粮食安全。

对此，实施条例指出，国家实行占用耕地补偿制度。在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内经依法批准占用耕地，以及在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目经依法批准占用耕地的，分别由县级人民政府、农村集体经济组织和建设单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

“禁止任何单位和个人在国土空间规划确定的禁止开垦的范围内从事土地开发活动。”实施条例强调，国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，并建立耕地保护补偿制度，具体办法和耕地保护补偿实施步骤由国务院自然资源主管部门会同有关部门规定。非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。按照国家有关规定需要将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应当优先使用难以长期稳定利用的耕地。

魏莉华表示，这是首次从行政法规层面明确耕地保护的责任主体，省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。省、自治区、直辖市人民政府应当将国务院确定的耕地保有量和永久基本农田保护任务分解下达，落实到地块。

“耕地是我国最为宝贵的资源，关系14亿多人的吃饭大事，必须保护好，绝不能有闪失。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”刘锐表示，实施条例既是细化完善土地管理法，也是贯彻落实党中央国务院关于加强耕地保护、改进占补平衡、制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”等决策部署的重要举措。严格保护耕地是贯穿于实施条例修订的一条亮丽主线。修订后的实施条例与土地管理法等法律一道，共同织密筑牢了耕地保护的法律网。

刘锐表示，实施条例进一步规定建设项目确需占用国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的农用地，相关的农用地转用方案，涉及占用永久基本农田的，还应当对占用永久基本农田的必要性、合理性和补划可行性作出说明；进一步完善了占补平衡制度，明确了占补平衡责任。规定占补平衡的责任主体是县级人民政府、农村集体经济组织和建设单位，占补平衡的基本要求是数量和质量相当。实施条例明确规定建立耕地保护补偿制度，具体实施步骤由国务院自然资源主管部门会同有关部门制定。同时，实施条例还规定土地整理新增耕地，可以用作建设占用耕地的补充，这有利于激励土地整理。

完善土地征收制度

实施条例规定，建设项目需要使用土地的，应当符合国土空间规划、土地利用年度计划和用途管制以及节约资源、保护生态环境的要求，并严格执行建设用地标准，优先使用存量建设用地，提高建设用地使用效率。从事土地开发利用活动，应当采取有效措施，防止、减少土壤污染，并确保建设用地符合土壤环境质量要求。

具体操作方面，国有土地使用权出让、国有土地租赁等应当依照国家有关规定通过公开的交易平台进行交易，并纳入统一的公共资源交易平台体系。除依法可以采取协议方式外，应当采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式确定土地使用者。

根据实施条例，建设项目施工、地质勘查需要临时使用土地的，应当尽量不占或者少占耕地。临时用地由县级以上人民政府自然资源主管部门批准，期限一般不超过二年；建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年；法律、行政法规另有规定的除外。土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条件。

中国商报·法治周刊记者注意到，农用地转用上，实施条例规定，在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，由市、县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，分批次报有批准权的人民政府批准。农用地转用方案应当重点对建设项目安排、是否符合国土空间规划和土地利用年度计划以及补充耕地情况作出说明。

建设项目确需占用国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的农用地，涉及占用永久基本农田的，由国务院批准；不涉及占用永久基本农田的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。

为保护好被征地农民合法权益，实施条例对土地征收制度作了进一步充实和完善。

首先是细化征收程序。需要征收土地，县级以上地方人民政府认为符合土地管理法第四十五条规定的，应当发布征收土地预公告，并开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。征收土地预公告应当包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等内容。征收土地预公告应当采用有利于社会公众知晓的方式，在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布。预公告时间不少于十个工作日。

其次是规范征收补偿。规定地方人民政府应当落实土地补偿费等有关费用，保证足额到位、专款专用，有关费用未足额到位的，不得批准征收土地。明确省、自治区、直辖市制定土地补偿费、安置补助费的分配办法。

再次是强化风险管控。明确将社会稳定风险评估作为申请征收土地的重要依据，并对风险防范措施和处置预案作出规定。

最后是保障被征地农民的知情权、参与权、监督权。要求社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加；多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征收补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证。

禁止强制流转宅基地

实施条例规定，农村村民申请宅基地的，应当以户为单位向农村集体经济组织提出申请；没有设立农村集体经济组织的，应当向所在的村民小组或者村民委员会提出申请。宅基地申请依法经农村村民集体讨论通过并在本集体范围内公示后，报乡（镇）人民政府审核批准。涉及占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。

“依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护。”实施条例强调，禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。

中央财经大学不动产与自然资源法研究中心主任宋志红表示，在全面实施乡村振兴战略的背景下，宅基地不仅继续承载农民的居住保障功能，其财产功能也进一步凸显。我国的宅基地分配制度以“一户一宅”为基本特征，为符合条件的农村村民分配宅基地，既是确保农民户有所居的重要途径，也是实现农民宅基地用益物权增加农民财产性收入之必需。

“实施条例规定县级以上地方人民政府应当按照国家规定安排建设用地指标，合理保障本行政区域农村村民宅基地需求。这一规定进一步明确了保障农村村民宅基地需求的义务主体——县级以上地方人民政府，以及保障方式——安排建设用地指标。”宋志红表示，这为从规划和供地源头保障农民合理的宅基地需求提供了明确的法律依据。

宋志红表示，农户对其依法取得的宅基地及其地上房屋和附属设施等享有宅基地使用权和房屋（包括附属设施等）所有权，这些权利既是我国宪法所保障的公民基本权利中之公民财产权的重要组成部分，也是受到民法典保护的不动产物权。实施条例针对近年来实践中易发的四类侵害宅基地权益的典型行为规定了“四条禁令”。对于这“四条禁令”，近年来的中央文件反复重申。实施条例进一步将中央政策上升为立法规定，对于依法治理宅基地违法行为具有重要意义，也为人民法院依法审理相关案件提供了明确的法律依据，有利于端正各方关于宅基地合法权益的正确认识，切实维护农民利益。

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开启土地监督检查新时代

行政监督检查作为当前行政机关履行事中事后监管职能的主要方式，对于实现风险治理、建构公法秩序、维护公共利益具有至关重要的作用。从提升行政监管效能性并确保持续性和全覆盖的目标来看，提升行政检查的法治化水平、确保行政检查活动在法治轨道上运行是基本前提。

中国政法大学法治政府研究院教授、国家监察与反腐败研究中心执行主任曹鎏指出，为了有效解决土地管理中地方政府违法行为高发多发的问题，2006年，我国正式确立土地督察制度，专门对省、自治区、直辖市及国务院确定的城市人民政府进行土地督察。作为行政系统内的专门监督机制，多年来，土地督察在监督地方政府依法管地用地、维护土地管理秩序等方面发挥了重要作用，效果显著。为了夯实改革成效，土地管理法在总则中增加第六条，专门对土地督察制度作出原则性规定，实现了我国土地督察制度的法律化改造，这也意味着土地督察制度正式进入法治轨道，这对于督察制度的法治化推进无疑具有里程碑意义。为了全方位构建督察制度，实现对督察制度运行全要素的构造，实施条例专门增加四十四条、四十五条和四十六条共三个条款，以解决新法确立的督察制度具体化问题。

曹鎏表示，近年来，随着我国信用社会体系的不断发展，通过失信惩戒方式实施的信用监管已经成为一种重要的执法方式并被普遍使用。鉴于尚未有明确的法律规定，包括黑名单等失信惩戒方式存在一定程度的法治脱轨问题。实施条例第五十条明确要求自然资源主管部门会同有关部门建立信用监管、动态巡查等机制，并特别强调要做到依法实施惩戒、依法公开相关信息。这一规定既实现了土地管理领域新型监管方式的创新，又明确了法治红线，对于确保执法方式创新且在法治轨道上运行至关重要。

细化土地

征收制度

●细化征收程序。需要征收土地，县级以上地方人民政府认为符合土地管理法第四十五条规定的，应当发布征收土地预公告，并开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。

●规范征收补偿。规定地方人民政府应当落实土地补偿费等有关费用，保证足额到位、专款专用，有关费用未足额到位的，不得批准征收土地。

●强化风险管控。明确将社会稳定风险评估作为申请征收土地的重要依据，并对风险防范措施和处置预案作出规定。

●保障被征地农民的知情权、参与权、监督权。要求社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加。

（李海洋）