2019 年“稳房价”是基调。在人口流入量大、住房价格高的特大城市和大城市要积极盘活存量土地，加快推进租赁住房建设。继续保持调控政策的连续性、稳定性，加强房地产市场供需双向调节，改善住房供应结构，支持合理自住需求，坚决遏制投机炒房，确保市场稳定。
房地产政策的松紧程度取决于房地产市场发展的景气状况，带有逆周期调整的性质。无论是“因城施策”还是“一城一策”，实际上就是要各个城市根据当地房地产市场的实际情况采取调控措施，这是未来房地产调控的基本原则，就是保持房地产市场健康平稳发展，不发生系统性风险。
当前，房地产市场在“房住不炒”的战略定位指导下，坚持因城施策，一城一策，落实城市主体责任，房地产市场调控取得了明显成效。2019年上半年，房地产市场总体呈现平稳回落态势，各类物业销售面积均呈负增长态势，土地购置面积和土地成交价款均大幅下降，住宅投资热与商办类物业投资冷的现象仍然延续。虽然3、4月份各地房屋销售情况呈现“小阳春”态势市场预期有所好转，但5月份的市场数据回落说明楼市回暖尚不稳定，楼市“小阳春”动力明显不足，这场由于资金宽松导致的“小阳春”，在政策影响下已经快速退烧，尤其是部分三四线城市可能会继续步入降温的通道，接下来房地产市场有可能会进入新一轮的调整期。
上半年房地产市场运行的突出特点
从2019年1至5月份全国房地产开发和销售情况来看，主要表现出三个方面明显变化：
第一，各类物业销售面积均负增长，销售价格涨幅回落。住宅、办公楼、商业营业用房销售面积全部负增长。1—5月份，商品房销售面积5.6亿平方米，同比下降1.6%，降幅比1—4月份扩大1.3个百分点。其中，住宅销售面积下降0.7%，办公楼销售面积下降12.2%，商业营业用房销售面积下降12.9%。同时，商品房销售额51773亿元，同比增长6.1%，其中，住宅销售额增长8.9%，办公楼销售额下降12.3%，商业营业用房销售额下降9.7%。由此可计算得出，2019年1—5月份，商品房平均销售价格为9325元/平方米，同比增速为7.8%，同比涨幅回落0.8个百分点。其中住宅成交均价9243元/平方米，同比上涨9.7%；商业营业用房成交均价同比上涨3.6%；办公楼成交均价同比下跌0.1%。商品房均价与2018年全年相比上涨6.7%，涨幅回落2.86个百分点。其中，住宅上涨8.2%，办公楼上涨2.1%，商业营业用房上涨1.7%。
第二，土地购置面积和土地成交价款均大幅下降。2019年1—5月份，房地产开发企业土地购置面积同比下降33.2%，土地成交价款同比下降35.6%，土地购置面积和土地成交价款的跌幅之大前所未有，土地购置面积是自1998年以来的最大跌幅，土地成交价款是自最早此数据公布的2004年以来的最大跌幅。而且，土地成交价款跌幅超过土地购置面积，土地平均成交价格有所下降。1—5月份，土地平均成交价格为4389元/平方米，同比增速为-3.5%，是2012年以来首次同比下跌，比2018年全年的5525元/平方米低21%、比2017年的5349元/平方米低18%，这是自2012年以来首次出现土地成交价格下降的情况。由于土地价格是形成商品房价格的基础要素，其涨跌在滞后1-2年后将反映到商品房市场。因此短期内，土地市场对新建商品房市场价格有拉低作用。
第三，住宅投资火热与商办类物业投资疲软的现象仍然延续。2019年1—5月份，全国房地产开发投资同比增长11.2%，比2018年房地产开发投资9.5%的增幅有所上升，如果全年能保持这样的投资势头，将是自2015年以来首次重回两位数增幅。房地产开发投资增长为住宅投资增幅带动，1—5月份住宅投资同比增长16.3%，而办公楼和商业营业用房投资均为负增长，投资增速分别为-3.6%和-9.7%。住宅投资火热与商办类物业投资疲软的现象仍然延续。其中，办公楼投资虽为负增长但降幅比2018年有所收窄，商业营业用房投资降幅则比2018年进一步扩大。从地区差异来看，1—5月份西部地区房地产开发投资增速约为东部、中部地区的两倍，东北地区投资增幅最低，东部、中部、西部、东北地区投资同比增幅分别为9.7%、9.2%、18.5%和7.1%。同时，房地产开发企业房屋施工面积同比增长8.8%，房屋新开工面积同比增长10.5%。
总体来看，上半年的房地产市场特点突出表现为：市场成交乏力，商品住房销售将进一步回落；土地成交面积、金额累计增速双双大幅回调将对未来市场形成较大的下行压力；总体开发投资依旧维持较高水平，但房地产投资增速将进一步回调。预期2019年房地产市场平稳调整态势不会发生实质性的转变。
影响未来房地产市场走势的几个关键因素
综合2018年与2019年上半年的房地产市场情况，未来房地产市场可能存在的一些苗头性、倾向性、潜在性问题，值得引起关注。
第一，城市极化带来的部分城市房价上涨过快。中国的城市化已经走向了一个新的阶段，即以部分二线超大城市为核心的城市形成了新的增长极。无论是房价上涨幅度还是持续时间，一些二线甚至个别三线城市都完全超越了一线城市。如果城市的房价上涨是有基本面支撑的，那风险相对来说是可控的；相反，如果城市的房价上涨并没有基本面支撑，纯粹由房价继续上涨的预期支撑，那就是泡沫需要加强风险防范。当前部分二线热点城市和个别三线城市由于大量青壮年人口流入、城市经济增长推动了房地产市场的繁荣，但同时，资本市场安全优质产品短缺的大环境没有改变，这使得房价的增长带来的投机投资需求在一些二线城市仍然非常旺盛。此外，一些地方采取的行政性措施，如新房摇号，实际上增加了很多套利需求。
第二，棚改退出后部分中小城市的市场隐忧显现。由于去库存、棚户区改造的政策效果叠加，全国商品房待售面积继续大幅减少，相比大中城市而言，中小城市对房地产市场销售量增幅的贡献更大，主要受棚改政策影响。未来棚改融资将由政府购买棚改服务模式转向以发行棚改专项债为主，鼓励国开行、农发行对收益能平衡的棚改项目继续贷款。随着去库存、棚户区改造政策的收紧、中小城市市场饱和度的增加，缺乏人口和产业支撑的中小城市房地产市场风险将有所提升。
第三，收缩型城市面临房地产价格下跌的可能。在经历了30多年的高速增长和快速扩张后，以一些工矿城市和资源型城市为代表的局部收缩已初见端倪。在全球化和信息化的推动下，各种社会经济要素会进一步向特大城市和城市群地区聚集，加上全球经济增长放缓等潜在风险和不确定因素的存在，个别城市出现收缩问题不可避免，难免不对收缩城市房价产生冲击。因此，在中国目前城镇化减速阶段，对于部分有收缩迹象或已经收缩的城市要最大程度避免不必要的城市扩张和城市郊区的房地产项目，减小后期城市更新发展规划的难度。同时对于有收缩迹象的城市在要避免增量规划，逐步转为存量规划，甚至减量规划。将城市发展重点转向现有存量土地的再开发，依据城市发展环境与自身优势，调整城市的性质与功能。
第四，住房租赁市场或面临集体土地入市的冲击。在“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”的政策导向下，各地纷纷出台政策措施大力发展住房租赁市场。其中，利用集体土地建设租赁住房对市场的影响不可小觑。以北京市为例，计划自2017年至2021年五年内供应1000公顷集体土地用于建设集体租赁住房，平均每年供地任务量约200公顷；2018年度北京市建设用地供应计划中，计划供应国有住宅用地1000公顷、集体土地租赁住房用地200公顷，集体土地租赁住房用地占全部住宅用地的六分之一，2018年底已实现集体土地租赁住房用地供应209.2公顷，完成率达105%。可以预期，在未来几年，随着集体土地租赁住房用地的供给与集体土地租赁住房的建设，相当数量的新增租赁房源将集中入市，这将给当地的住房租赁市场带来不小的冲击。
第五，土地市场成交下降或使地方财政收入承压。2018年土地购置面积继续增加，但土地平均成交价格增幅明显收窄，土地平均成交价格同比增加3.3%，大大低于自2013年起土地平均成交价格10%至30%的增幅。2019年上半年更是出现了土地购置面积和土地成交价款均大幅下降的情况。土地成交下降，一方面是房地产信贷资金总体收紧的情况并未改变，部分地块出让附带条件过多令房地产开发企业的拿地意愿降低；另一方面房地产企业融资成本较高，未来形势不明，在土地价格水平高位时房地产开发企业的拿地态度趋于谨慎。土地市场成交大幅下降，必将使财政收入减少的压力有所增加。2019年1至5月份，国有土地使用权出让收入同比下降6.0%，而且自2019年起国有土地使用权出让收入就一直处于负增长的状态。未来如果土地市场成交继续保持下行的态势，财政收入减少的压力将进一步加大。
“房住不炒”的政策调控思路不断完善
自2016年中央经济工作会议提出“房住不炒”的定位以来，延续了两年多的调控政策取得了预期的效果，使得长期形成的房价上涨预期发生了实质性的转变。尤其是2018年下半年以来，住房销售涨幅放缓、土地溢价率持续下降、土地流拍数量激增，房地产开发投资增速放缓，市场下行压力增大。各地纷纷出台措施放松限制性调控政策，缓解市场压力。但中央“房住不炒、因城施策”的调控思路并未发生根本改变，未来房地产调控政策将从以下三个维度进一步拓宽加厚。
第一，稳定——房地产市场健康平稳发展是重中之重。2018年12月24日，住建部部长王蒙徽表示，2019年将以稳地价、稳房价、稳预期为目标，促进房地产市场平稳健康发展，要以解决新市民住房问题为主要出发点，补齐租赁住房短板。因此，2019 年“稳房价”是基调。在人口流入量大、住房价格高的特大城市和大城市要积极盘活存量土地，加快推进租赁住房建设。继续推进集体土地建设租赁住房试点工作。深化住房公积金制度改革，研究建立住宅政策性金融机构，加大对城镇中低收入家庭和新市民租房购房的支持力度，全面提高住房公积金服务效能和管理水平。继续保持调控政策的连续性、稳定性，加强房地产市场供需双向调节，改善住房供应结构，支持合理自住需求，坚决遏制投机炒房，确保市场稳定。
第二，分化——房地产调控政策分化是大势所趋。房地产政策的松紧程度取决于房地产市场发展的景气状况，带有逆周期调整的性质。当前，一二线热点城市房地产主要依靠市场、人口增量驱动，三四线城市则主要依靠棚改政策驱动。因此，房地产调控政策也出现了明显的分化趋势。无论是“因城施策”还是“一城一策”，实际上就是要各个城市根据当地房地产市场的实际情况采取调控措施，这是未来房地产调控的基本原则，就是保持房地产市场健康平稳发展，不发生系统性风险。在市场压力较大的一二线热点城市，将继续维持严厉的调控政策不放松，在防范房地产价格泡沫的同时，着眼于供给侧结构性改革，从土地、金融、税收等方面推进住房制度改革；而在其他三四线城市则将维持房地产市场稳定，防范房地产市场价格下跌过快作为首要任务。
第三，放权——更加注重地方政府在房地产调控中的主体责任。2018年12月19日至21日，中央经济工作会议用66个字定位了房地产市场：“要构建房地产市场健康发展长效机制，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，因城施策、分类指导，夯实城市政府主体责任，完善住房市场体系和住房保障体系。”在今年的政府工作报告中将落实城市主体责任进一步明确，意味着地方政府调控房地产市场的自主权力进一步扩大。强调“因城施策”、“一城一策”，更加注重各地政府在房地产调控中的主体责任和自主权的扩大，体现了中央调控政策的原则性和地方调控措施的灵活性的结合。
对当前房地产市场的总体认识及建议
首先，上半年部分二线城市市场热度显著回升引发了调控的再次升级。为遏制地价的持续上扬，已经有多城对土地拍卖规则进行了相关调整。由此看来，“房住不炒”依然是调控的核心，“以稳为主、一城一策”的政策基调没有改变。而结合5月的土地成交情况来看，土地市场投资热度已经有一定的缓解，土拍溢价率明显回落。这说明，市场调控已经有所奏效，房企对市场预期逐渐放低，拿地逐渐回归理性。各类土拍新规调整虽然在短期内缓解部分地市高热现象，但并未对市场长期走向产生实质性作用。要维持地价的平稳，关键还是要适度加大热点城市的土地供应，促使土地市场供求平衡，真正实现“稳地价、稳房价、稳预期”的目标。
其次，由于不同城市能级的市场运行结果呈现明显分化的趋势，一二线城市以保障刚需和改善性需求为重点，适当松动过紧的行政管制措施，在政策边际改善之下，市场成交活跃度将有所提升，销售面积同比可能实现小幅增长；大部分三四线城市已完成去库存的地区将逐步退出或减少货币化安置。失去强政策托底且市场需求明显透支，市场销售有可能重回下行通道。虽然3、4月份各地房屋销售情况呈现“小阳春”态势，市场预期有所好转，但5月份的市场数据说明楼市回暖尚不稳定，楼市小阳春明显动力不足，部分三四线城市可能会逐渐步入降温的通道之中，房地产市场有可能会进入新一轮的调整期。房地产市场应重点防范部分三四线城市价格快速下跌的风险。
最后，不论短期调控还是长效机制，房地产政策总体目标是一致，即保持市场基本稳定，防止大起大落。可以说，房地产市场基本稳定本身就是对国民经济的重大贡献。目前，中央采取的因城施策、分类调控的大方向是正确的，也产生了良好效果，市场风险总体可控。面对市场价格波动压力，应进一步细分调控手段。一方面要“堵”，另一方面也要“疏”，将压力在达到危险边界前进行疏导和化解。同时，应加强全国市场压力分布实时监测、预测和预警，对过度上涨和下跌城市及区域进行深度跟踪调研和辅导调控。
（作者单位：中国社会科学院城市发展与环境研究所）
